Schutzsuchende in Deutschland – Begrifflichkeiten und Rechte: Was ist wichtig zu wissen?

In der gesellschaftlichen Diskussion um Schutzsuchende in Deutschland werden vielfach Begriffe verwendet, wobei nicht immer klar ist, was gemeint wird. Wer ist eigentlich Flüchtling? Warum ist es wichtig, das zu wissen? Welche Rechte haben diese Menschen? Und: Wann haben sie eigentlich welche Rechte? 1

 

Flüchtlinge – Wer ist eigentlich gemeint?

Das Wort „Flüchtling“ hat Hochkonjunktur in Medien und im Alltag. Von mancher Seite wird der Begriff als diskriminierend kritisiert und abgelehnt.2 Gebräuchlich sind daher auch die Begriffe Geflüchtete, Asylsuchende, Asylbewerberinnen und Asylbewerber, Schutzsuchende, Flüchtende, Personen mit Fluchtbiografie oder Personen mit Fluchtgeschichte. Es gilt dabei eine wichtige Unterscheidung zu treffen. Sprechen wir über den alltagssprachlichen Gebrauch oder über juristische Kategorien?

Flüchtling als juristischer Begriff

Der juristische Begriff „Flüchtling“ ist festgehalten in der sog. Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. Im Nachgang hat diese Begrifflichkeit Eingang gefunden in das deutsche Recht. So ist heutzutage in § 3 Asylgesetz festgehalten, wer als Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention zu betrachten ist. Dies ist nämlich eine Person, die sich aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse 3, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt und dessen Schutz sie nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Furcht nicht in Anspruch nehmen will. Eine Zugehörigkeit zu der Gruppe Flüchtling besteht nach der Genfer Flüchtlingskonvention auch bereits dann, wenn diese Zugehörigkeit noch nicht von einem Staat positiv festgestellt worden ist.

Flüchtling im Alltagssprachgebrauch

Im alltagssprachlichen Gebrauch ist der Begriff „Flüchtling“ viel breiter. Zumeist sind damit alle Schutzsuchenden gemeint, auch wenn die oben genannten Kriterien nicht vorliegen. In der Regel werden nicht nur Neuankömmlinge unter diesen Begriff gefasst, sondern es werden auch Personen als Flüchtlinge bezeichnet, die sich schon viele Jahre in Deutschland aufhalten und sich selbst gar nicht mehr als Flüchtling sehen. Zu denken ist etwa an eine Person mit Fluchtgeschichte, die eingebürgert wird und damit die deutsche Staatsangehörigkeit erhält. Problematisch ist in solchen Fällen jedenfalls dann die fortgesetzte Fremdzuschreibung Flüchtling, wenn damit die Nichtanerkennung der faktisch längst erfolgten Einwanderung und späteren Einbürgerung verbunden wird.
Warum ist es wichtig, sich mit Begrifflichkeiten zu befassen, mit denen verschiedene Gruppen von Flüchtlingen unterschieden werden? Je nach Status bestehen für Flüchtlinge in Deutschland unterschiedliche Rechte und Pflichten. Im Folgenden sollen Grundzüge der bestehenden Rechte – je nach Status und anhand der Schritte eines Asylverfahrens –4 beschrieben werden, um für einen Überblick zu sorgen.
 

Das Asylverfahren

Jeder Schutzsuchende, der nach Deutschland einreist, hat das individuelle Recht, einen Asylantrag zu stellen. Grundnormen für das dann beginnende Asylverfahren in Deutschland sind zum einen die zuvor skizzierte Genfer Flüchtlingskonvention, zum anderen das Grundrecht aus Art. 16a Grundgesetz, in dem es heißt, dass politisch Verfolgte Asyl genießen. Das Grundrecht ist allerdings durch den Asylkompromiss in den 1990er Jahren 6 stark eingeschränkt worden, sodass es heute für die praktische Umsetzung des Asylverfahrens nur noch eine untergeordnete Rolle spielt. Dennoch bleibt es als maßgebende Wertentscheidung des Grundgesetzes erhalten.
 

Nach der Einreise – Status Asylsuchende

Wohnen – Unterbringung
Nach der Einreise und einer Meldung als Asylsuchende unterliegen Schutzsuchende zahlreichen Fremdbestimmungen. Sie müssen zunächst in einer sogenannten Erstaufnahmeeinrichtung leben. In diesem Stadium unterliegen sie auch einer räumlichen Beschränkung, was ihre Bewegungsfreiheit betrifft. Das heißt, sie dürfen nicht ohne weitere Erlaubnis den Landkreis dieser Erstaufnahmeeinrichtung verlassen. Nach spätestens sechs Monaten werden sie von der zuständigen Landesbehörde auf eine Kommune verteilt, wie es im Verwaltungsdeutsch heißt.7 Das bedeutet, dass sie dann dort ihren Wohnsitz zu nehmen haben und zunächst von der jeweiligen Kommune mit Wohnraum versorgt werden. Solange das Asylverfahren andauert, können sie dann nicht einfach den Wohnsitz verändern, sondern müssen in der Regel in der Gemeinde, Stadt oder dem Landkreis wohnen bleiben. Vielfach wird ihnen auch ein Platz in einer Gemeinschaftsunterkunft zugewiesen. Das bedeutet häufig Wohnen auf engstem Raum mit erheblicher Einschränkung der Privatsphäre.8

Bildungs- und Sprachkurszugang
Über lange Jahre hinweg hatten Asylsuchende im laufenden Asylverfahren keinen Zugang zu Sprach- oder Integrationskursen. Seit 2015 verwendet die Bundespolitik und im Nachgang auch die niedersächsische Landespolitik in vielen Gesetzen und Erlassen den Begriff der „guten Bleibeperspektive“. Nach dieser Logik werden Rechte an diejenigen vergeben, die vorgeblich eine solche gute Bleibeperspektive in Deutschland haben. Mitte Juni 2016 waren dies ausschließlich Personen aus den Herkunftsländern Syrien, Irak, Iran und Eritrea. Die Bundesregierung legt bei ihrer Einstufung offiziell allein statistische Daten über Anerkennungsquoten zugrunde, die aber der Individualität des Asylgrundrechts widersprechen. Außerdem wird bei genauem Blick deutlich, dass diese Einstufung allein politischen Opportunitäten folgt. Personen aus Afghanistan zählen etwa – trotz hoher Anerkennungsquote 9 – nicht zu den Personen mit guter Bleibeperspektive.
Die Personen aus den vier oben genannten Staaten haben nunmehr in der Regel direkt nach formeller Asylantragstellung bereits einen Zugang zu finanzierten Integrationskursen. Dieser Ausschluss aller anderen Schutzsuchenden wird vom Flüchtlingsrat Niedersachsen sowie anderen Verbänden abgelehnt, da für alle Schutzsuchende gleiche Rechte gelten sollten. Das Ergebnis eines individuellen Asylverfahrens darf nicht vorweggenommen werden.

Arbeitsmarktzugang
Die Möglichkeiten der Arbeitsaufnahme für Asylsuchende während des Asylverfahrens haben sich in den letzten Jahren Schritt für Schritt deutlich verbessert, wenn auch keine Gleichrangigkeit besteht.10 Allerdings scheitert eine Arbeitsaufnahme vielfach an mangelnden Sprachkenntnissen. Eine Liberalisierung des Arbeitsmarktzugangs bei nicht gleichzeitiger Öffnung der Sprachkursangebote bietet vielen Betroffenen keine faire Chance.

Zugang zu Sozialleistungen
Leistungsrechtlich werden Asylsuchende ebenfalls einer Sonderbehandlung unterzogen. Sie erhalten Sozialleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und unterliegen damit einem Sonderrecht. Das Asylbewerberleistungsgesetz wurde in den letzten Jahren wiederholt verändert. Wegweisend für die Leistungshöhe ist die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von 2012. Das Gericht hatte unter anderem festgestellt, dass die in Art. 1 Absatz 1 Grundgesetz garantierte Menschenwürde migrationspolitisch nicht zu relativieren sei.11 Die bisherige Leistungshöhe, die deutlich unter der des sonstigen Existenzminimums lag, war für das Gericht in keiner Weise hinreichend.

Im Nachgang dieser Entscheidung sind die Leistungen in der Höhe weitgehend der Höhe nach dem Sozialgesetzbuch II angepasst worden. Allerdings sieht das Asylbewerberleistungsgesetz bis heute weiterhin einen eingeschränkten Zugang zur Gesundheitsversorgung und keinen Zugang zur gesetzlichen Krankenversicherung in den ersten 15 Monaten nach Einreise vor. Auch hat sich der Gesetzgeber bisher nicht dazu durchgerungen, das Sondergesetz ganz abzuschaffen.12 Vielmehr ist er dazu übergegangen, immer mehr Regelungen hinzuzufügen, die wiederum Leistungskürzungen bei bestimmten Sachverhalten vorsehen, die alle Asylsuchenden betreffen können.
Zusammengefasst lässt sich festhalten, dass mit dem Status Asylsuchende nur eingeschränkte Rechte und auch nicht mehr für alle Asylsuchenden gleiche Rechte verbunden sind. Der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration stellte Anfang 2016 fest, dass „ein wissenschaftlicher Gesamtüberblick zur Wirkung des derzeitigen Aufnahme- und Versorgungssystems auf die Lebenslage von Flüchtlingen“ noch fehle. 13

 

Nach der Entscheidung über den Asylantrag

Die Anerkennung als Flüchtling
Am Ende eines individuellen Asylverfahrens steht eine Behördenentscheidung des zuständigen Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF). Dabei gibt es unterschiedliche Formen einer positiven Entscheidung sowie den Fall einer Ablehnung, wozu es ebenfalls verschiedene Unterformen gibt. An dieser Stelle werden bei den positiven Entscheidungen – der Kürze des Beitrags geschuldet – lediglich die sogenannten Vollanerkennungen betrachtet und die daraus folgenden Rechte. 14 Als Flüchtling anerkannt werden Personen, die die oben skizzierten Voraussetzungen nach der Genfer Flüchtlingskonvention erfüllen und diese Gründe in einem mündlichen Interview, der Anhörung, vor dem BAMF glaubhaft vorgetragen haben.
2015 hat das BAMF über rund 232.000 Asylanträge inhaltlich entschieden. Von diesen Entscheidungen wurde in 59 Prozent der Fälle die Flüchtlingseigenschaft zugesprochen. 15

Welche Rechte sind mit einer Flüchtlingsanerkennung verbunden?
Nach einer vom BAMF ausgesprochenen Flüchtlingsanerkennung wird zunächst ein für drei Jahre befristetes Aufenthaltsrecht erteilt, das später verlängert werden kann. 16 Verbunden mit diesem ist eine wesentliche Gleichstellung mit Inländerinnen und Inländern, etwa was die sozialrechtlichen Belange angeht. Es besteht freier Zugang zum Arbeitmarkt. Daneben besteht der gleichberechtigte Zugang zur Arbeitsmarktförderung der Jobcenter. Eltern von Kindern haben Anspruch auf Kindergeld; Studieninteressierte Anspruch auf BAföG, sofern sie die sonstigen Voraussetzungen erfüllen. Weiterhin erfolgt spätestens jetzt die Eingliederung in die gesetzliche Krankenversicherung. 17
Neben den sozialrechtlichen Belangen besteht für alle anerkannten Flüchtlinge ein Zugang zu finanzierten Integrationskursen, die dem Spracherwerb dienen. Daneben besteht nunmehr Bewegungsfreiheit. Das heißt, anerkannte Flüchtlinge können ihren Wohnsitz in Deutschland frei wählen. 18 Mit der Anerkennung verbunden ist auch ein Recht, das ganz entscheidend ist für das Ankommen in Deutschland sowie die spätere erfolgreiche Integration: das individuelle Recht auf Familiennachzug. Anerkannte Flüchtlinge haben das Recht, Angehörige ihrer Kernfamilie – sofern vorhanden – nach Deutschland nachzuholen, sofern sie die Flucht nicht gemeinsam angetreten sind. 19 Zur Kernfamilie nach dem deutschen Recht zählen die Eheleute sowie minderjährige Kinder.

Die Ablehnung des Asylantrags
Wird ein Asylantrag abgelehnt, so wird die Person nach Eintreten der Rechtskraft in der Regel ausreisepflichtig, wenn kein Zugang zu sonstigen Aufenthaltsrechten besteht. Jede negative behördliche Entscheidung im Asylverfahren kann allerdings im Einzelfall vor Gerichten überprüft werden. Dies ist auch deshalb wichtig, da bei weitem nicht alle Asylsuchenden Zugang zu einer unabhängigen Asylverfahrensberatung hatten. Sie haben daher nicht immer Kenntnis darüber, was im Rahmen eines Asylverfahrens relevant ist und wie die Befragungen ablaufen. 20

Geduldete
Nicht alle abgelehnten Asylantragstellerinnen und -steller können jedoch ausreisen. Ist eine Ausreise oder Abschiebung tatsächlich oder rechtlich aus bestimmten Gründen nicht möglich, so ist eine Duldung zu erteilen. Nicht alle Geduldeten sind abgelehnte Asylbewerberinnen und Asylbewerber. Es ist auch möglich, dass der bisherige befristete Aufenthaltstitel nicht verlängert wird und damit eine Ausreisepflicht entsteht.
Eine Duldung ist kein rechtmäßiger Status, sondern gewissermaßen ein Nicht-Status, der auch nur eingeschränkte Rechte vermittelt. Politik und Gesellschaft haben es bisher nicht geschafft, den davon betroffenen Personenkreis nachhaltig zu verringern. Im Gegenteil: Zum 31.01.2016 lebten in Niedersachsen rund 15.000 Personen mit einer Duldung, davon rund 3.000 Personen seit elf Jahren oder länger. 21

Mit einer Duldung ist auch das Alltagsleben stark eingeschränkt. Duldungen müssen häufig alle drei Monate verlängert werden oder werden gar für noch kürzere Zeiträume vergeben. Firmen zögern bei Einstellungen, da sie nicht wissen, wie lange sie mit einer geduldeten Person planen können. Bei der Wohnungssuche haben Geduldete gegenüber anderen Personen kaum Chancen und verbleiben so vielfach in Gemeinschaftsunterkünften. Wenn keine Arbeitsaufnahme möglich ist, unterliegen Geduldete weiterhin dem oben skizzierten Regime des Asylbewerberleistungsgesetzes.

Flüchtlinge: Es kommt auf den Status an
Der Beitrag hat versucht, einen Einstieg in verschiedene Kategorien zu bieten, von denen es noch weitere gibt. Flüchtling ist nicht gleich Flüchtling. Von gleichen Rechten kann nicht gesprochen werden. Vielmehr besteht auch in diesem Rechtsbereich die Tendenz zu immer weiterer Ausdifferenzierung. Wichtig für Ehren- und Hauptamtliche, die Schutzsuchende begleiten, ist es, sich ein grundlegendes Verständnis dafür anzueignen, wie fremdbestimmend die Bedingungen sind, unter denen diese Menschen oft zunächst bei uns leben müssen. Gelingt dieser Perspektivwechsel, so ist eine gelingende Begegnung auf Augenhöhe möglich.

 

Anmerkungen:

1. Der Beitrag kommt mit einem Blick aus der Praxis. Er erhebt keinen Anspruch auf (rechts-)wissenschaftliche Exaktheit. Er verfolgt den Ansatz, einen Einstieg in die Thematik zu bieten.
2. Kritikerinnen und Kritiker verweisen darauf, dass Wortbildungen mit der Endung „-ling“ „häufig stark abwertenden Charakter“ hätten, siehe auch www.duden.de/sprachwissen/sprachratgeber/das-suffix-ling, abgerufen am 14.06.2016.
3. Der Begriff „ Rasse“ ist historisch bedingt.
4. Das Asyl- und Migrationsrecht ist mittlerweile sehr kleinteilig geregelt. Maßgebende Gesetze sind das Aufenthaltsgesetz, das Asylgesetz sowie das Asylbewerberleistungsgesetz.
5. Die Inhalte des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum sog. Integrationsgesetz sind in diesen Ausführungen noch nicht enthalten, da bei Redaktionsschluss nicht feststand, welche Inhalte davon tatsächlich verabschiedet werden und in Kraft treten.
6. Weinzierl, Ruth, Der Asylkompromiss 1993 auf dem Prüfstand. Gutachten zur Vereinbarkeit der deutschen Regelungen über sichere EU-Staaten und sichere Drittstaaten mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, dem EU-Recht und dem Deutschen Grundgesetz, Berlin 2009, 8ff.
7. Bei Personen aus den sog. sicheren Herkunftsstaaten besteht für die Bundesländer die Möglichkeit. diese nur noch in Erstaufnahmeeinrichtungen unterzubringen und nicht mehr auf die Kommunen zu verteilen. Zu den sicheren Herkunftsstaaten nach dem deutschen Recht zählten Mitte Juni 2016 Albanien, Bosnien und Herzegowina, Ghana, Kosovo, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Montenegro, Senegal und Serbien. In Bundestag und Bundesrat wurden bereits Gesetzesinitiativen eingebracht, um diese Liste um weitere Staaten zu ergänzen.
8. Einen detaillierten, allerdings nicht mehr ganz aktuellen Überblick über die unterschiedliche Praxis der Bundesländer bei der Unterbringung bietet die Studie von Wendel: Wendel, Kay: Unterbringung von Flüchtlingen in Deutschland. Regelungen und Praxis der Bundesländer im Vergleich, Frankfurt am Main 2014.
9. Eine Übersicht über Schutzquoten für das Jahr 2015 kann eingesehen werden unter: www.nds-fluerat.org/19551/aktuelles/bereinigte-schutzquoten-fuer-ausgewaehlte-herkunftslaender-von-fluechtlingen/, abgerufen am 19.06.2016.
10. Einen detaillierten Überblick über die Möglichkeiten der Arbeitsaufnahme je nach Status bietet: Flüchtlingsrat Niedersachsen e.V. (Hg.): Leitfaden Arbeitserlaubnisrecht für Flüchtlinge und MigrantInnen, 7. Auflage, Hildesheim 2015. Das Integrationsgesetz, das im Sommer 2016 im Bundestag beraten wird, wird in diesem Bereich weitere Änderungen bringen.
11. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10, www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entsche idungen/DE/2012/07/ls20120718_1bvl001010.html (abgerufen am 14.06.2016).
12. Die rot-grüne Landesregierung in Niedersachsen hat sich 2013 im Koalitionsvertrag dazu bekannt, auf eine Abschaffung des Asylbewerberleistungsgesetzes hinzuarbeiten.
13. Forschungsbereich beim Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) (Hg.): Was wir über Flüchtlinge (nicht) wissen. Der wissenschaftliche Erkenntnisstand zur Lebenssituation von Flüchtlingen in Deutschland. Eine Expertise im Auftrag der Robert Bosch Stiftung und des SVR-Forschungsbereichs, Berlin 2016, 4.
14. Neben dem Flüchtlingsschutz gibt es noch andere Schutzformen, wie etwa den subsidiären Schutz oder Abschiebungsverbote. Diese werden an dieser Stelle nicht näher betrachtet. Details zu den einzelnen Schutzformen können im „Leitfaden für Flüchtlinge in Niedersachsen“, dort Kapitel 3, nachgelesen werden, s. www.nds-fluerat.org/leitfaden/.
15. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Hg.): Das Bundesamt in Zahlen 2015. Asyl, Nürnberg 2016, 34, sowie eigene Berechnungen. Andere Formen des Schutzes spielten 2015 nur eine untergeordnete Rolle. 2016 deutet sich eine deutliche Änderung der Entscheidungspraxis des BAMF zum Beispiel bei Syrerinnen und Syrern an, s. etwa www.proasyl.de/wp-content/uploads/2015/12/Rechtspolitisches-Papier_Familiennachzug_aktuell_final.pdf, abgerufen am 19.06.2016.
16. Durch das im Sommer 2016 beratene Integrationsgesetz werden sich hier voraussichtlich grundlegende Änderungen ergeben, insbesondere, was das unbefristete Aufenthaltsrecht betrifft.
17. S. auch Flüchtlingsrat Niedersachsen (Hg.): Rechte haben und Recht bekommen. Die wichtigsten Informationen für Asylberechtigte, Flüchtlinge und Menschen mit subsidiärem Schutzstatus, 2015.
18. Stand Mitte Juni 2016. Im Rahmen des geplanten Integrationsgesetzes ist auch für anerkannte Flüchtlinge eine Wohnsitznahmeverpflichtung für einen bestimmten Zeitraum angedacht, die diese Bewegungsfreiheit einschränken würde.
19. Bei der praktischen Verwirklichung dieses Rechts auf Familiennachzug bestehen derzeit vielerlei praktische Hindernisse, insbesondere für Familien aus Syrien oder Irak, s. www.nds-fluerat.org/19303/pressemitteilungen/familiennachzug-fluechtlingsorganisationen-beklagen-permanenten-verfassungsbruch/, abgerufen am 14.06.2016.
20. Auch in Niedersachsen wird eine solche unabhängige Verfahrensberatung beispielsweise nicht von der Landesregierung dauerhaft finanziell gefördert.
21. Niedersächsischer Landtag, Landtagsdrucksache 17/5491, 6ff.

 

 Literatur: 

• Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Hg.): Das Bundesamt in Zahlen 2015. Asyl, Nürnberg 2016
• Flüchtlingsrat Niedersachsen e.V. (Hg.): Leitfaden Arbeitserlaubnisrecht für Flüchtlinge und MigrantInnen, 7. Auflage, Hildesheim 2015
• Flüchtlingsrat Niedersachsen e.V. (Hg.): Leitfaden für Flüchtlinge in Niedersachsen (Stand: 31.12.2015), Hildesheim 2015, online abrufbar unter: www.nds-fluerat.org/leitfaden/
• Flüchtlingsrat Niedersachsen e.V. (Hg.): Rechte haben und Recht bekommen. Die wichtigsten Informationen für Asylberechtigte, Flüchtlinge und Menschen mit subsidiärem Schutzstatus, Hildesheim 2015
• Forschungsbereich beim Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) (Hg.): Was wir über Flüchtlinge (nicht) wissen. Der wissenschaftliche Erkenntnisstand zur Lebenssituation von Flüchtlingen in Deutschland. Eine Expertise im Auftrag der Robert Bosch Stiftung und des SVR-Forschungsbereichs, Berlin 2016
• Weinzierl, Ruth: Der Asylkompromiss 1993 auf dem Prüfstand. Gutachten zur Vereinbarkeit der deutschen Regelungen über sichere EU-Staaten und sichere Drittstaaten mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, dem EU-Recht und dem Deutschen Grundgesetz, Berlin 2009
• Wendel, Kay: Unterbringung von Flüchtlingen in Deutschland. Regelungen und Praxis der Bundesländer im Vergleich, Frankfurt a. M. 2014